自2020年始，北京大学大数据分析与应用技术国家工程实验室研制并发布“数字生态指数”，今年增加“国际数字生态指数”的研制和发布。国家工程实验室组织研究力量，围绕数字生态这一主题，发表了一系列理论与实证研究文章，积累了不少研究成果。近日，课题组在《中国科学院院刊》2022年第10期发表3篇专题论文，本公众号转载其中《中美欧内部数字治理格局比较研究》，为精简改编版。
李昊林1 王 娟2 谢子龙3 王卓明3 宋 洁2,4*
1 北京大学 法学院
2 北京大学 大数据分析与应用技术国家工程实验室
3 北京大学 社会学系
4 北京大学 工学院工业工程与管理系
考察各国内部的数字治理格局，在认清现状的基础上，厘清其各自的内在生成逻辑，对于中国更好参与国际数字化发展而言至关重要。文章利用数字生态视角对中国、美国、欧盟（以下简称“中美欧”）内部数字治理格局进行了比较研究，试图阐明中美欧各自的数字生态发展模式，并分析发展模式与其数字规制体系之间的关系。研究发现，美国形成全要素领先的发展模式及以鼓励创新为核心的规制体系；欧盟国家多元的发展模式影响欧盟层面形成了以市场建构为核心的规制体系；中国的发展模式表现出应用驱动的特征，规制体系以发展与安全为双核心。文章据此对中国如何优化调整自身数字规制体系，转型升级自身数字生态发展模式提出建议。
数字技术对各国的经济社会变革均产生深刻影响，引发国家竞争力的巨大变化，它在解构旧有政治经济格局的同时，更在塑造新的全球数字治理格局。要科学研判全球数字治理格局演变趋势，不仅需要综合评估各国整体数字竞争力，还需要对各国内部数字治理格局进行深刻剖析。一个国家数字治理格局主要包括两个方面内容：
1. 该国数字治理对象的发展模式，如数字化发展的驱动模式、韧性模式、耦合模式。
2. 数字治理手段所形成的治理体系，包括数字商务、数字流通、数字风控等方面的数字规制体系。
国家数字治理格局更多由内生机制驱动，本文进一步关心的问题是：不同国家现有数字规制体系如何由本国数字生态发展模式内生驱动？数字生态视角将各国或地区的数字化发展看作为一种生态现象，有助于理解不同国家内部数字治理格局。这一视角突出关注治理对象及治理体系的关联性、层次性、聚集性、整体性、动态性，它一方面可以帮助全面分析复杂的国家数字治理活动，另一方面可以引导关注数字治理对象与数字治理手段之间的动态影响关系。本文将运用数字生态视角对引领全球数字治理发展格局的“三极”——中国、美国、欧盟（以下简称“中美欧”）进行实证分析：首先分析中美欧数字生态发展模式，包括驱动模式和耦合模式；进而论述各自数字规制体系形成的动因和演进逻辑；最后总结各国数字规制体系形成的逻辑基础，并针对中国提出有关数字治理政策的建议。
1 有关国家内部数字治理格局的既有研究
国家数字生态发展模式差异有待深入刻画
现有研究大多通过建构综合指数的方式对各国数字化发展水平进行排名。但是，现有研究多假定存在普世的发展目标与路径，而忽视了不同国家在经济规模、人口数量、发达水平、国家战略定位等方面的巨大差异。从生态视角来看，每个国家在数字治理上都是一个独特的个体；各国应当根据自身在数字化发展各个领域的现有基础和潜在能力，演进出一套符合国家发展战略目标的治理模式。忽视这种差异，将导致研究止步于描述层面，无法对各国不同内部治理状况进行深入阐释，也无法提出适应该国实际的治理建议。
国家数字规制体系演进机理亟待分析
数字治理格局中最主要治理手段即数字规制体系。现有研究对各国数字规制的具体制度进行了细致的研究。但是，现有研究较少从宏观视角对一国数字治理整体格局进行描摹，更少有研究从国内数字发展要素间互动状况入手，对中美欧数字治理格局的生成与演变提供逻辑阐释，乃至对中美欧数字治理的未来走向进行研判。脱离生态视角进行比较研究，可能会漠视不同国家在数字基础、数字能力、数字应用等方面发展情况差异，错误地认为不同国家应当采取相同的数字发展路径及数字治理策略，进而导致制度借鉴脱离了其应有的现实土壤。
2 中美欧数字生态发展模式比较分析
数字生态驱动模式与数字生态耦合模式
国际数字生态指数由北京大学大数据分析与应用技术国家工程实验室研发，旨在从数字生态视角刻画世界各国数字化发展水平与结构特征。指数考察4个主要维度，分别是数字基础、数字能力、数字应用和数字规制，并围绕这4个维度构建指标体系。基于中美欧主要国家2021年国际数字生态指数结果，分别从驱动模式与耦合模式两个方面，对各国内部的数字生态发展模式做比较分析。
1 数字生态驱动模式，旨在对驱动一国数字化发展的核心力量进行识别，有助于帮助我们了解该国数字化发展的动力基础与未来方向
本文选择数字基础、数字能力和数字应用3个一级指标，先计算每个一级指标的Z分数，然后针对每个国家比较其自身3个Z分数的相对大小，将考察的国家划分进4种数字生态驱动模式类型——基础引领型、能力引领型、应用引领型和全面发展型。
1. 基础引领型，指一国在数字基础领域表现突出，通过基础设施与数据资源的优势，为数字化发展打下坚实基础。
2. 能力引领型，指一国在数字能力领域表现出明显优势，通过数字人才与技术创新的发展，为数字化发展注入循环动力。
3. 应用引领型，指一国在数字应用领域优势显著，通过促成数字技术在数字经济、数字社会及数字政府领域落地，带动数字基础潜力的释放与数字能力的创新发展，从而推动数字化整体发展。
4. 全面发展型，指一国在数字基础、数字能力和数字应用3个维度上，相较其他国家均表现出显著优势，呈现出全面且均衡的特征。图1呈现了中国、美国、欧盟的4个代表性国家（德国、荷兰、英国和意大利）在3个一级指标上的Z分数。
图1 中美欧主要国家数字生态各维度标准化得分
数据收集期间英国尚处“脱欧”过渡期内
2 数字生态耦合模式，旨在对一国数字化发展的协同水平进行刻画，有助于了解该国数字化发展的结构特征
一个国家的耦合得分越高，说明其各数字发展要素之间的协同性越强。图2同时呈现了41国数字生态指数与数字生态耦合得分的结果，并依据所有41国数据的中位数将散点图划分为4个象限。大部分国家位于四象限图的第一象限与第三象限，这说明数字生态耦合水平与数字生态发展水平间具有正相关关系，即数字生态要素协同发展的国家一般而言数字生态整体发展水平也相对较高，而数字生态要素发展水平差异较大的国家一般而言数字生态整体发展水平也相对较低。
图 2 数字生态指数和数字生态耦合得分四象限图
以各国数字生态耦合得分及数字生态指数得分的中位数为原点，将散点图划分为 4 个象限；大部分国家位于四象限图的第一象限与第三象限，这说明数字生态耦合水平与数字生态发展水平间具有正相关关系
中国数字生态由应用驱动，要素耦合有待增强
中国数字生态呈现出鲜明的应用驱动特征，数字基础、数字能力、数字应用分数分别排在第4位、第10位、第2位，数字应用表现最为突出。相较于数字基础和数字应用，中国的数字能力发展亟待进一步加强。从数字生态要素协同发展角度看，中国的数字生态耦合得分排第25位，处中游位置。
美国数字生态全面领先，要素耦合较为紧密
美国的数字生态驱动模式为全面发展型，其数字基础、数字能力和数字应用得分都居第1位。美国在数字基础和数字应用上的领先，不仅依托其经济、人口等要素上的规模优势，还离不开其在数字能力这一关键要素上的优势地位。
欧盟数字生态各国驱动模式多元，耦合发展步调不一
欧盟内部的数字生态驱动模式表现出多元取向，其中能力引领型的典型代表是德国，应用引领型的典型代表是荷兰，基础引领型的典型代表是意大利。目前已“脱欧”的英国属于全面发展型国家，其数字基础、数字能力和数字应用得分均位列前3位。在数字生态的协同水平上，欧盟各国表现不一。以德国和法国为代表的成员国，其协同水平较高，耦合得分高居第2位和第4位，但同时也有以拉脱维亚和马耳他为代表的成员国，其耦合得分仅排在41国的末尾，这说明其数字化发展短板明显。欧盟各国在人口规模、资源禀赋、经济基础等方面存在明显差异，这必然会对数字生态的协同性造成客观约束。
3 中美欧数字规制体系比较分析
以鼓励创新为核心的美国数字规制体系
美国数字要素全面发展与其国内的数字规制是紧密关联的。美国始终将鼓励创新作为美国数字规制的核心。这种以鼓励创新为核心的数字规制方式，促进了美国各方面数字要素的发展，并使得美国数字要素之间呈现出紧耦合的状态。最近2年，美国正在根据国内数字要素继续发展需要，进一步优化自身数字规制体系，巩固自身数字要素优势生态位。
以市场建构为核心的欧盟数字规制体系
欧盟国家数字发展驱动模式多种多样；然而，相较于美国而言，欧盟国家的数字要素发展水平及整体体量都处于相对弱势位置。在这种背景下，2016年，欧盟颁布了《通用数据保护条例》。这一法规的出台不仅确立了欧盟在全球个人数据保护议题上的领先地位，在国际数字合作竞争格局中输出了欧盟价值观念，扩大了欧盟整体的影响力。与此同时，该法规中的许多条款还具有反制美国大型数字企业的作用，从而在客观上对欧洲数字市场起到了一定的保护作用。
在《通用数据保护条例》出台后，欧盟将构建欧盟单一数字市场作为其数字规制体系的核心，采取了一系列打通单一数字市场建设核心关卡的举措，希望以此沟通不同欧盟国家的优势数据发展要素，促进各欧盟国家的发展。考虑到欧盟数字企业的发展阶段，欧盟还试图通过一系列限制性规制手段对大型跨国数字企业的市场行为施加约束，以保护欧盟本土数字企业的发展利益。
当然，这样的协调与统合也并非没有代价。英国属于全面发展型国家，与其他欧盟成员国的数字要素发展水平具有明显差异，其数字发展要素的生态分布情况与美国具有更高的类似性。欧盟的上述数字规制方案，尤其是其中过于严苛的数字风控体系，并不完全适应英国的发展需要。因此，英国在“脱欧”后就启动了英国国内数字规制格局的调整计划，并预计将在明年颁布《数据改革法案》。
以发展和安全为双核心的中国数字规制体系
中国的数字规制体系较欧美要更为复杂。在数字应用要素和数字规制环境要素的互动中，中国形成了以发展与安全为双核心的数字规制体系。
在21世纪初，中国数字基础要素、数字能力要素、数字应用要素均不突出，其数字规制呈现出以发展为核心的特点。
在中国数字应用要素发展到一定程度后，数字企业在带来巨大经济社会效益的同时，也创设了亟待回应的国家安全风险、社会安全风险及个人信息权益风险。大型社交媒体平台借由热搜排名等算法而获得的舆论影响力及社会动员力，也越来越引起公众和政府的关切。因此，自2016年《中华人民共和国网络安全法》颁布后，中国数字规制体系中的安全要素日益凸显，数字风控体系日益壮大。
安全治理目标的补入，并不意味着发展治理目标的隐退——发展始终是中国数字规制体系的一个核心治理目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》更是明确指出，要“激活数据要素潜能”“打造数字经济新优势”“促进公共服务和社会运行方式创新”“加强公共数据开放共享”。由此可见，动态平衡发展和安全双核心才是中国数字规制体系的全貌。
4 结论与政策建议
结论
本文从数字生态视角对各国内部数字生态的发展模式进行比较分析，并讨论中美欧国家数字规制体系形成的演进逻辑。结果表明：
1. 数字生态驱动模式有4类；其中，美国与英国属于“全面发展型”国家，中国、荷兰等12个国家属于“应用引领型”，德国等14个国家属于“能力引领型”，意大利等15个国家属于“基础引领型”，欧盟各国的驱动模式多元。
2. 对各国的数字生态耦合模式分析表明，美国的数字生态耦合水平较为良好，欧盟各国数字生态的耦合程度不一，中国数字生态耦合水平居于中游。
3. 就中国而言，其数字应用与数字基础表现优异，但数字能力亟待提高，从而拖累了数字生态的耦合水平。
4. 美国数字规制体系以鼓励创新为核心，欧盟数字规制体系以市场建构为核心，中国数字规制体系以发展和安全为双核心。
5. 中美欧现有的数字规制体系都是与自身数字发展要素互动的产物。
借助生态视角，可发现一国数字生态发展模式与数字规制体系间的紧密关联。看似相同的规制概念或规制制度，在不同的内部数字治理格局下所需要回应的问题可能是截然不同的。因此，评价一国的规制体系是否合理，不应采取简单的国别比较视角，而应考虑其与数字生态发展模式的适配性。
政策建议
在现今全球数字竞争日益激烈的情况下，中国应坚持这种与自身数字生态发展模式相适应的规制体系。同时，中国应充分优化规制体系中发展与安全两大板块，并努力促进数字要素向优势生态位转化，从而赋能数字中国建设。具体而言应注重发展和安全两个方面。
1 在发展方面
1. 应加速构建完善的数据资源流转规则，推动数据资源向数据生产要素转化，加快数据交易市场的形成与制度化。
2. 应大力加强数字能力建设，推动中国由应用驱动型生态向全面发展型生态转变。
2 在安全方面
1. 应当尽快出台法律法规促进中国关键数字基础设施、关键技术发展。
2. 监管数字企业应当坚持分级分类监管的思路。
3. 监管人工智能等前沿技术也应区分技术的不同使用场景。
李昊林 北京大学法学院博士研究生。研究方向为数据法治、社会信用、宪法学基础理论。
宋洁 北京大学工学院副院长、博士生导师。曾在美国佐治亚理工、威斯康辛麦迪逊大学、哥伦比亚大学进行博士后与访问学者研究。研究方向是随机优化建模和算法设计，及其应用于以医疗服务，能源管理和国家战略储备等复杂服务系统的资源优化配置与运营管理研究。研究成果服务于国家重大战略需求，为政府与企业管理提供科学量化决策的依据。研究获得来自国家自然科学基金、科学技术部等资助。在国际知名学术SCI期刊及国际重要会议累计发表论文60余篇。担任IEEE Automation Science and Engineering等3种国际SCI期刊编委，以及IEEE国际机器人与自动化协会国际医疗自动会管理委员会主席。
文章源自：
李昊林,王娟,谢子龙,王卓明,宋洁.中美欧内部数字治理格局比较研究.中国科学院院刊,2022,37(10):1376-1385.
DOI:10.16418/j.issn.1000-3045.20220729002
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